构建我国存款保险制度的若干建议

　　３．建立存款保险机构的同时还需要加快筹集必要的存款保险基金
　　存款保险费的收取有两种方式：一种方式是存款保险机构事前并不向投保银行征收保险费，直到保险事件发生后才按比例向各投保机构征收。这种方式延迟了收取保费的时间，减少了道德风险的发生。但是没有保险基金很难取信于存款者，倒闭银行的保费交纳也是一个难题。因此，世界上更多的存款保险体系还是偏好事前收取保费模式，并且通过保险基金对发生事故的银行进行赔偿。
　　存款保险基金需要经过长期积累才能达到一定规模，具备赔付能力。以美国联邦存款保险公司为例，它要求保险基金的储备率达到１．２５％的水平，即基金的规模要占到投保存款总量的１．２５％。由于存款保险基金规模庞大，仅仅依赖银行保费收入远远不能满足要求，需要国家财政适度出资来解决这一负担。
　　保险基金的积累除了主要依赖参保银行自身之外，特别是在启动阶段，也可以部分从中央银行的法定准备金中划转。从政策目标上讲，存款保险制度、法定存款准备金和中央银行再贷款都有化解银行风险的作用，只不过存款保险制度是将银行的风险首先在机构之间进行分散，而不是通过中央银行再贷款解决，并最终由中央银行和政府负担。因此，适当降低央行存款准备金率并将其转化为存款保险费是现实可行的。从对宏观经济的影响看，维持央行存款准备金率不变，同时要求投保银行按照一定费率交纳保费，就会对经济产生紧缩效应。所以，适当降低央行存款准备金率并将其转化为存款保险费也是十分必要的。除此之外，考虑到２００６年末外汇储备已经突破１００００亿美元、规模明显过大的事实，也可以划转部分外汇储备作为保险基金。
　　总而言之，由于制度环境完善和保险基金的积累都是一项长期工作，如果我们不能未雨绸缪，从现在即着手相关准备工作，就会错过存款保险制度建立的最佳时机，不利于我国缜密而科学的金融安全网的构建。
　　五、正确选择和设计我国存款保险制度的运行参数
　　１．强制加入和浮动费率应成为我国存款保险制度的重要特征
　　我国存款保险制度需要采取强制加入模式。存款保险制度的最终目的在于保持所有存款机构的稳健经营，而不是仅仅针对特定存款机构提供保护。只要符合加入存款保险机构的基本条件，无论是国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行还是农村信用合作社，都必须强制性加入。否则，经营稳健的银行就会选择退出保险体系，只有脆弱的银行留在体系内部。当然，在我国存款保险制度建立之初，加入体系的银行必须遵循宁缺勿滥原则，成熟一个加入一个。我国相当一部分存款机构防范化解金融风险的能力十分有限，破产在即。如果不加区分令其加入保险体系，只会增加投保银行的赔偿负担。
　　存款保险机构应当根据银行的风险大小征收保费。各国存款保险制度的发展表明，从固定费率转为差别费率已经是大势所趋。截至２００３年，包括美国在内的６个高收入国家和地区、匈牙利在内的３个中高收入国家和土耳其在内的１１个中低收入国家已经采用风险调整的费率，大约占所有实行存款保险制度国家数量的２３％（见表２）。以美国为例，１９９１年《联邦存款保险公司改善法》出台之前，美国在长达５７年的时间内实行固定费率，转变为差别费率以后，市场约束得以强化，银行道德风险明显下降。目前，联邦存款保险公司主要参照银行的资本充足率和监管评级来确定费率标准。银行的资本越充足，ＣＡＭＥＬ评级越好，其风险就越小，相应交纳的费率就越低。对于我国来说，资本充足率监管已经深入人心，完全有能力参照美国经验来制定不同存款机构的费率。费率高低除了可以与资本充足率和监管评级挂钩之外，还可以与保险限额挂钩：限额越高，道德风险就会越强烈，费率收取就应更高。
　　２．保险限额可以高于国际通行水平，并且随经济变化而调整
　　绝大多数国家的存款保险制度都对存款实行部分保险，有利于防范道德风险。但对于投保银行的保险限额究竟该是多大，理论界并没有形成一致共识。实践表明，由于信息不对称，当一个国家发生银行危机时，小额储户往往会成为挤兑风潮的主体。因此，我国存款保险制度必须首先保护小额储户的利益，保证较高的存款账户覆盖率。一般认为，我国银行保险限额的范围应当处于国际平均水平之上，这主要与我国居民投资渠道单一、储蓄率偏高有关。２００５年，我国人均ＧＤＰ为１３９８５元。按照保险限额是人均ＧＤＰ３倍的平均水平（国际货币基金组织推荐的保险限额是人均ＧＤＰ的１～２倍），我国的保费限额应不低于４万元。同时，我国居民储蓄账户数量众多，大部分账户的存款数量均在１０万元以下，拥有１０万元以上账户的居民，很可能具备对存款机构风险大小的判断能力。所以，我国存款保险限额也不应超过１０万元。
　　存款保险的限额不应一成不变，可以随着变化了的经济形势进行调整。当经济中发生通货膨胀（紧缩）时，为了保证保险限额的实际值不发生变化，其名义值就要随之调整。例如，１９８０年美国存款保险限额为１０万美元，虽然２０００年仍然为１０万美元，但后者的实际价值却缩水到１９８０年的４４％，保险限额长期维持不变显然是有问题的。此外，国家的经济发展将带来人均收入水平的上升，金融市场的发展也会改变居民投资渠道的单一模式，这些变化无不要求承保额度作出调整。
　　３．存款保险机构可以在监管部门授权下对银行进行核查
　　我国存款保险机构是否应当拥有监管权，这是一个十分关键的问题。从世界范围来看，有的国家存款保险机构权利比较广泛，不但可以对投保银行实施监管，而且还可以对倒闭机构进行处置。而有的国家存款保险机构职能则相对单一，仅仅具有支付职能。即便如此，后者也可以在授权下核查银行的存款信息以及是否已经交纳相关费用，确保能够及时有效地对投保存款进行支付。
　　存款保险机构是否拥有监管权取决于银行监管当局的职责范围以及金融市场发育情况。就我国存款保险机构设置而言，其职责范围应该强调对银行业金融机构的知情权，而不是对它们监管权。一方面，２００３年以后，银监会成为我国银行监管的主体。如果赋予新成立的存款保险机构监管权，由于对银行实行重复监管，不但可能造成监管资源的浪费，而且也会给被监管机构造成很大负担。此外，政出多门还会严重影响监管部门执法的权威性和严肃性。另一方面，如果存款保险机构不掌握投保银行的任何信息，就很难避免银行出现道德风险，也很难作出危机时是否救助银行的判断，进而达到保护存款人利益、维护银行稳定的政策目标。总而言之，存款保险机构必须拥有对投保银行的知情权，而这种知情权是通过存款保险机构和监管机构之间的协调沟通机制实现的。存款保险机构不但有权从监管机构那里免费获得银行监管信息，而且为了获得监管机构并不掌握的信息，可以在监管机构授权下对银行进行核查。
　　４．政府性质存款保险机构优于私人性质存款保险公司
　　世界各国存款保险机构的属性主要包括三种类型，即政府组织、私有化组织以及官方与私人的混合体。建立政府类型的存款保险制度的好处在于，政府可以通过征税为存款保险机构提供财力保障，可以通过国家信用后盾为存款保险提供信心保障，可以通过国家权威在获取信息、监督受保机构方面为存款保险机构提供制度便利。建立私有类型的存款保险制度好处在于，选择保险对象更为严格，真正做到灵活监视和控制受保机构的风险，迅速阻止受保机构可能的过度冒险行为，同时由于彼此之间存在竞争，使运转效率大为提高。但是，存款保险不同于商业保险，银行风险具有巨灾性、扩散性和系统性等特点，私有类型的存款保险机构面临着可保性条件不充足、难于在竞争性环境下实现存款保险的公平定价等困惑，更为致命的是，这类机构也不利于增强公众对存款保险的信心。因此在实践中，只有少数国家采用私有性质的存款保险机构，而且这些私有性质的存款保险机构一般也是在政府控制下运作，与政府类型的存款保险机构并无实质差别。美国的存款保险机构虽然直译为存款保险公司（Ｆｅｄｅｒａｌ Ｄｅｐｏｓｉｔ Ｉｎｓｕｒａｎｃｅ Ｃｏｒｐｏｒａｔｉｏｎ），但是其官方网站（ｗｗｗ．ｆｄｉｃ．ｇｏｖ）的后缀"ｇｏｖ"却明确说明了它的政府属性。未来我国银行体系将经历由国家提供隐性保险走向彻底的显性保险的转变，如果这一显性保险制度无法为存款人提供强有力的信心保障，将不利于大型商业银行彻底走向市场化，将不利于中小金融机构的风险处置。因此，我国存款保险机构在成立之初应当定位于严格的政府机构。另外从世界各国的经验来看，金融业越发达的国家，存款保险机构与中央银行和监管机构分离的趋势就越强，而且各国存款保险机构独立性的趋势正在不断增强。有鉴于此，我国未来建立的存款保险机构应以国务院直接管辖为宜。
　　５．建立存款保险制度也迫切需要配套改革
　　在我国筹备建立存款保险制度的过程中，必须加强制度环境建设等配套改革，为充分发挥存款保险制度的优势创造有利条件。这其中既包括法制和信息披露机制的完善，也包括监管制度和银行公司治理的完善。
　　第一，要完善法律制度环境建设。一方面，应抓紧制定和出台《存款保险法》。通过法律规范的形式，明确银行破产的清算原则、债务的偿还办法以及存款的保护范围，做到依法办事，防止当事人之间相互推诿。另一方面，也要在时机成熟时促进《公司法》和《破产法》的完善，使其在金融机构破产方面更具针对性。第二，要加强我国商业银行的信息披露。许多银行的会计和审计信息严重失真，广度和深度远远不够，涉及内控信息的披露就更加有限。因此，将来除非涉及国家机密或者商业秘密，一律实行信息强制披露制度，严厉打击造假信息责任人。第三，要进一步提高我国银行监管的质量。在建立存款保险机制之前，营造良好的监管环境十分重要。通过控制银行的高风险投资，可以抵消由道德风险带来的不良后果。当前，银行监管部门既要注意强化资本金监管，督促银行业金融机构审慎经营、科学发展，又要发展与业务创新相适应的风险管控手段，帮助银行业金融机构在风险可控前提下全面提高自身效益。第四，要切实改善银行的公司治理。本质上讲，如果银行缺乏明晰的产权结构、完善的公司治理，任何形式的存款保险制度都很难杜绝银行风险和危机。