行政行为司法审查制度初论

　　有关行政行为司法审查案件的管辖及对行政行为合法性判断的标准问题，尤其是涉及具体行政行为所依据的法律规范性文件及其它规范性文件合法性审查判断的标准问题，也直接关系到行政行为合法性乃至于行政机关的行政管理秩序和相对人之合法权益问题。因此，结合我国具体国情，对行政行为合法性审查案件的级别管辖及判断标准，均应从严把握。

　　关于行政行为司法审查案件的级别管辖问题，笔者建议：凡涉及行政相对人提出有关法律规范性文件及其它规范性文件合法性司法审查申请，且人民法院经审查认为这些规范性文件确实存在合法性怀疑的一审行政案件，均应交由中级人民法院管辖。

　　关于人民法院在审理行政案件中，对被诉的具体行政行为及其所依据的法律规范性文件及其它规范性文件合法性的审查判断，应当遵循什么标准的问题，最高人民法院法释[2000]8号文件和法[2004]96号文件，集中彰显着这样的三项准则：一是法制准则，即恪守国家法律适用规则、维护国家宪法和法律统一实施、保障诉讼双方合法权益的原则；二是政治准则，即维护国家政治稳定、国防安全、区域发展、民族和睦以及外交权益等等根本利益的原则；三是道德准则（也可称为社会准则），即维护社会公共秩序和公共利益的原则。最高人民法院的这一解释，可以说是有关我国行政审判裁量标准最佳的理论概括。

　　二、完善我国行政行为司法审查制度的具体建议。

　　基于以上的分析，笔者建议，为了充实和完善我国《行政诉讼法》业已确立的“行政行为司法审查制度”，有必要对我国《宪法》和《行政诉讼法》的相关条款予以调整与补充。具体说来，主要是：

　　（一）全国人民代表大会常务委员会启动修宪程序,将我国《宪法》第一百二十八条规定“ 最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”，作为该条第一款，并增加一款作为该条第二款：“最高人民法院根据全国人民代表大会常务委员会的授权，对国家法律、法规、规章及其他规范性文件进行解释。高级人民法院根据产生它的人民代表大会常务委员会的授权，对地方人民政府具体应用解释和其他规范性文件进行解释。”

　　（二）关于我国《行政诉讼法》相关条款的修改与完善：

　　1、保留第五条，并增加一款，作为第二款：“公民、法人或者其它组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并向人民法院提出对该规范性文件的审查申请：

　　⑴国务院颁布的行政法规、法令、规定、决定和命令；

　　⑵省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会颁布的地方性法规、自治条例、单行条例、规定、决定和命令；

　　⑶省、自治区人民政府所在地的市、较大的市、计划单列市以及经济特区市人民代表大会及其常务委员会颁布的地方性法规、特区法规、规定、决定和命令；

　　⑷国务院所属各部、委或者直属机构制定的部门规章、规定、决定和命令；

　　⑸省、自治区、直辖市人民政府颁布的地方政府规章、规定、决定和命令；

　　⑹省、自治区人民政府所在地的市、较大的市、计划单列市以及经济特区市人民政府制定的地方政府规章、规定、决定和命令；

　　⑺其它自治州、自治县、市（区）、县、乡、镇人民政府制订的具体应用解释及其他规范性文件。

　　公民、法人或者其它组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国家基本法律制度与国家宪法规定相抵触而不应适用的，可以依照前款规定一并提起。”

　　2、第十四条增加一款，作为第二款：“公民、法人或者其它组织提起诉讼时，一并提出具体行政行为所依据的规范性文件合法性审查申请的一审行政案件，由中级人民法院管辖”。

　　3、第五十三条第一款“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章”，改为第五十二条第三款。

　　4、第五十三条第二款改为第一款，并修改为：“人民法院审理行政案件时，根据原告的申请，审查发现行政机关具体行政行为所依据的法律法规规章、具体应用解释或者其它规范性文件与其上位法相抵触或者相互间不一致的，应当依据《宪法》和《立法法》的规定，报所在地高级人民法院或者最高人民法院进行解释，高级人民法院或者最高人民法院在必要时送请同级人民代表大会常务委员会作出结论。有权作出结论的机关应当在三十个工作日内答复完毕。对有权机关作出的结论，人民法院在审理行政案件中应当适用。”

　　5、第五十七条规定“人民法院应当在立案之日起三个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准”，作为该条第一款，并增加一款，作为第二款：“人民法院依据本法第五十三条之规定，报请有权机关对法律规范性文件或者其它规范性文件合法性作出结论的期间，不计算在内。”

　　伍、结 语

　　当然，我们考察中外司法审查制度进而理顺我国行政行为司法审查及其法律监督中的相互关系，从而谋求我国行政行为司法审查制度的科学设计，真正赋予人民法院依法审查被诉具体行政行为及其所依据的规范性文件合法性的司法职权，仅仅局限于本文的视角范畴还是远远不够的。它至少还有赖于国家整个司法壁垒资源配置工程的成功推进，尤其离不开人民法院司法体制、审判组织、法官职责以及审判方式等方面的改革与完善，更有赖于国家宪法典最终的司法化。但是，笔者有理由相信，本文业已展开的视角，对于这一目标的推进，尤其是对于现行行政诉讼制度的改造及其平衡、协调国家权力，监督、矫正行政行为等功能的正常发挥，都会是大有裨益的。