公共利益与拆迁补偿：从重庆最牛“钉子户”案看《物权法》第42条的解释

关键词: 公共利益/拆迁补偿/物权神圣/物权社会化/实际损失补偿 
内容提要: 本文以重庆最牛“钉子户”拆迁案为起点，以公共利益与拆迁补偿为核心，探讨了《物权法》第42条的解释问题。认为，政府即使基于公共利益征收私人财产，也要在征收程序与对价补偿方面充分体现物权神圣思想。主张公共利益具有受益主体的公共性、个体利益的超越性以及表现形式的多元化与变动性。主张建立由政府、利益受损代表和独立专家代表三方主体参加的公共利益认定委员会制度，并对公共利益认定采取“非公”推定态度。 
 
 
一、问题的提出
《物权法》刚一颁布，重庆就爆出了最牛“钉子户”杨武和吴萍夫妇（以下简称“杨氏夫妇”）以捍卫公民合法财产权利为由，竭力对抗开发商拆迁的案件。自然而然地，该案成了社会公众学习《物权法》的一部参考书。该案既折射出了公民私人财产权利的保护问题，也折射出了社会公共利益对公民合法财产权利的限制问题。难怪有人将杨氏夫妇看作捍卫自身物权的维权“英雄”，也有人将其看作滥用权利的“刁民”。
 
至今，该案虽然以双方握手言和而圆满结束，[1]但给法学界和社会各界留下了长久的思考：物权神圣与公共利益之间究竟有何关联？政府收回土地使用权是否基于公共利益，如何界定公共利益；公共利益与商业利益水乳交融时如何认定拆迁行为背后的利益性质；杨氏夫妇应否被强制拆迁，强制拆迁后的财产补偿应当贯彻实际损失补偿原则，还是贯彻成本补偿原则？近年来，在各级政府大力推行农村城镇化、发展城市房地产市场、开展大规模旧城改造项目的过程中，经常出现类似的拆迁纠纷。对以上问题的回答不仅涉及到包括杨氏夫妇在内的成千上万被征收人，而且影响公共利益甚巨。本文拟就重庆“钉子户”案触及的《物权法》第42条的解释问题作一探讨。
 
二、物权神圣与物权的社会化
 
刚刚颁布的《物权法》第4条旗帜鲜明地阐明了物权神圣思想：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。该条规定深刻地总结了我国十年“文革”期间私人物权肆意受到践踏的历史教训，弘扬了对国家、集体、私人的物权一体保护的现代立法理念，抛弃了计划经济体制下形成的国家物权高于集体物权、集体物权高于私人物权的传统物权等级论。有恒产者有恒心，而恒心的前提在于恒法。该条规定对于保护公民创造财富、爱护财富、积累财富、传承财富的积极性，大力发展非公有制经济，推动国民经济又好又快的可持续健康发展具有积极作用。物权神圣思想可谓《物权法》的点睛之笔。虽然该条并未出现“神圣”二字，但大道无形的“物权神圣”的思想光芒不仅蕴涵于《物权法》第4条，更贯穿于物权法的整个体系（包括总则与分则）。即使在私人物权因社会公共利益受到限制时，也应最大限度地保护公民免受不当财产利益损害。
 
但私人物权不能抽象、孤立地存在于真空之中，而是存在于充斥利益冲突的现实社会中。因此，物权的正当性与合法性必须以接受公共利益的适度限制、向公共利益适度妥协为代价。道理很简单：单个私人物权的绝对化必然导致私人物权秩序的混乱以及社会公共利益的虚化，最终不利于全体权利人。有鉴于此，《物权法》第7条借鉴国外立法通例，承认了物权的社会化理论，界定了物权的法律边界：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”。这就充分体现了物权的社会化趋势。如果把第4条解释为权利保护条款，旨在强调物权的神圣地位，第7条则可解释为禁止权利滥用条款，旨在反映物权的社会化要求，预防与消除私人物权极端膨胀导致的负面社会效果。
 
不过，《物权法》第7条仅从消极层面要求权利人约束自己的物权活动，避免物权的取得和行使损害公共利益。权利人的这种外在社会义务虽然外延广泛，但义务负担并不过苛。因为，该条规定并未要求私人物权为增进公共利益而牺牲，并未强制权利人在社会公共利益面前丧失私人物权，更未明确规定国家征收私人财产制度。那么，《物权法》是否有必要授权国家基于社会公共利益而征收私人财产？回答是肯定的。实际上，绝大多数市场经济国家基于社会公共利益的考虑，为谋求广大人民的福祗，在强力保护私人物权的同时例外授权国家强制征收私人财产。
 
《物权法》第42条对政府征收公民个人的房屋和不动产采取了例外允许、严格限制的态度。该条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用”。
 
综合《物权法》第4条、第7条与第42条，可以得出结论：物权的个体性呼吁全社会树立尊重物权、敬畏物权的物权神圣思想，旗帜鲜明地保护私人物权免受他人（包括政府和房地产开发商）的不法侵害；而物权的社会性则呼吁权利人理性地行使物权，并自觉尊重和维护社会公共利益，但反对滥用公共利益之名侵害私人物权。可见，物权神圣与物权社会化之间、私人利益与公共利益之间既相对立，又相统一。倘若把公共利益比作森林，私人利益则是树木。只见树木、不见森林固然不妥；只见森林、不见树木亦属荒谬。
 
首先，物权神圣是物权法的核心价值，也是市场经济的本质所在。物权社会化不仅没有颠覆物权神圣的法律命题，恰恰以承认物权神圣为前提。积万家之私，方成天下之公。物权社会化代表着更多、更根本的私人利益即社会公共利益。而社会公共利益的本质则是多数社会成员私人利益的总和。离开了物权神圣的基本原则，物权社会化就不是在表述物权的社会性，而是彻底否定物权自身，进而背离市场经济的基本要求。
 
其次，物权神圣不是绝对的。神圣的物权也要礼让公共利益。从逻辑上看，权利本身仅存在于法律边界之内。世界上不存在超越法律边界的物权。即使在推行土地私有制的美国，农场主作为土地所有权人也并非为所欲为（例如，不得擅自在农场开发商品房），而是要接受规划法（Zoning Law）等公共利益法律规定的限制。所谓“上及九霄、下达地心”的私人物权观念到了现代社会受到了强烈冲击。因为，绝对的私人物权神圣必然导致个体利益与他人利益、个体利益与社会公共利益之间的矛盾与冲突，甚至危及社会公共利益和多数社会成员的根本福祗。也正是物权的社会性决定了，建立在社会公共利益基础之上的强制财产征收具有正当性。
 
其三，政府即使基于社会公共利益而征收私人财产，也要在征收程序与对价补偿等方面充分体现对物权神圣的思想。政府基于公共利益征收私人财产的实质不是公共利益吞噬个体利益，而是政府可以光明正大地强制被征收人与其缔结公平的财产买卖合同。但政府无权强迫私人与之订立显示公平的财产买卖合同。换言之，政府在此种场合下的唯一特权就是强买强卖。仅此而已。因此，强制征收私人财产制度的实质是公共利益与个体利益之间的合法强制交换。
 
三、建立健全公共利益的识别机制
 
（一）公共利益识别的立法之难
 
《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。依反对解释，倘若不基于公共利益，任何组织和个人（包括政府）均不得强制征收私人房屋和不动产。例如，房地产开发商要开发纯粹的商业地产项目，就只能根据《合同法》的基本规则与权利人达成私人契约。那么，何谓“公共利益”？
 
遗憾的是，《物权法》之前的我国多部法律和行政法规虽然屡屡提及公共利益，但没有一部法律和行政法规能够提供“公共利益”的权威立法定义。无独有偶。无论是在大陆法系，还是在英美法系，也罕有在立法文件中界定“公共利益”者。换言之，“公共利益”在其他国家法律生活中也是一个众说纷纭、仁智互见的模糊语词。由此，公共利益的识别和维护不得不借助行政机关或司法机关的自由裁量权，而自由裁量权的行使又可能因人而宜、因时而宜、因地而宜、因案而宜。
 
在法治健全的环境下，自由裁量权有助于维护社会公共福祗、尊重私人物权，呵护法治和私权的基本价值，因为行政权、司法权很难逃脱法治的束缚。但在法治恶劣的环境下，自由裁量权易于被滥用，进而损害法治和私权、乃至社会公共利益本身的价值。由于我国民商事主体缺乏对“公共利益”这一模糊语词的解释权和话语权，一些强势政府部门或开发商等利益集团就得以滥用“公共利益”的尚方宝剑，堂而皇之地以牺牲私人财产为代价，追求并非公共利益的部门或商人私利。
 
面对公共利益理论的滥用，《物权法》本应有所作为。但鉴于公共利益内涵和外延的捉摸不定与众说纷纭，立法者仍对“公共利益”的立法定义采取了暂时回避的态度。可以预言，在实践中，作为矛盾对立双方的拆迁人与被拆迁人、政府与被拆迁人之间仍将围绕征收目的是否构成“公共利益”而继续发生矛盾与冲突。为预防“公共利益”理论之滥用，构建社会主义和谐社会，必须在理论上和立法上建立公共利益的识别机制。这也是贯彻与适用《物权法》第42条所面临的首要问题。
 
（二）公共利益识别的实体规则            
 
虽然法学界对于“公共利益”的定义千差万别，但概括起来主要有两种类型：一种定义从个体主义立场出发，一种定义则从集体主义立场出发。就前者而言，有学者指出，按照社会功利主义的定义，“公共利益”不是别的，就是私人利益的总和；私人或个体利益是公共利益的组成部分，不存在任何超越私人利益的“公共利益”。[2]就后者而言，有学者认为，公共利益是指社会或国家占绝对地位的集体利益，而不是个人利益的简单相加，也不是部门利益和团体利益。根据我国的具体国情，我们可以把公共利益理解为人民群众的共同利益。”[3]
 
笔者认为，上述两种定义皆都有其自身的合理性，但都有失偏颇。个体主义的公共利益定义很难为公共利益优位于私人利益提供充足的理论依据，而且要论证“公共利益就是私人利益的总和”也会受到一些对于特定公共利益表现形式存有反对意见的诘难。例如，环保主义者可能否认在边远地区建设药厂是公共利益的要求，而当地居民有可能认为建药厂会带来大量就业岗位，因而在边远地区建设药厂就是公共利益。如此以来，公共利益是哪些人、哪些利益集团的私人利益的总和，就很难定性和定量。集体主义的公共利益定义也有缺点，那就是为公权力垄断“公共利益”的解释权提供了依据，既然公共利益不是私人利益之和，众多私人就不必在公共利益中找到个体利益的影子，因而也不必对公共利益的识别分享解释权。
 
笔者认为，正确、理性的科学立场乃是在承认公共利益中包含个体利益因素的前提下，承认公共利益超越于个体利益、具有集体利益因素的特点。基于此，公共利益可界定为指攸关不特定大多数社会成员生存与发展的根本福祉、并为确保社会和谐运转与发展所必需的整体利益。常见的公共利益包括但不限于国防、国民教育、公共卫生、公共体育、环境和自然资源保护、社会救助、公共交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业。